Istilah aparatur sipil negara atau ASN mulai kita kenal sejak Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 diundangkan. Sebelumnya, dari sejak Negara Kesatuan Republik Indonesia berdiri tahun 1945, yang kita kenal adalah Undang-Undang Pokok Kepegawaian.

 

Undang-undang ini mengatur tata kelola atau administrasi yang menentukan kebutuhan, pengangkatan, penempatan, promosi, penggajian, dan pemberhentian pegawai. ASN tidak sekadar mengelola atau administrasi kepegawaian, tetapi sebutan bagi organisasi kepegawaian yang mengutamakan profesi jabatan bagi aparatur negara yang berlandaskan kompetensi profesionalitas dan sistem  merit.

 

Belum genap umur dua tahun undang-undang ini diberlakukan, media sudah dipenuhi upaya merevisi, mengkritik, dan menghapuskannya. Bahkan di DPR yang mengesahkan UU ini, ada salah satu fraksi partai politik yang mengusulkan  revisi UU ASN.

 

Di perguruan tinggi pun ada   guru besar yang, karena kurang paham tentang ASN, menulis dengan nada perlu disempurnakan. Maka, tulisan ini berupaya menjelaskan perlunya ASN di negara kesatuan yang berbeda sistem penataannya dengan negara yang otonomi dan desentralisasi federalistis.

 

Landasan konstitusi

Pembagian kekuasaan negara di awal teori pembagian kekuasaan negara menekankan pada konstitusi negara. Akan tetapi, karena konstitusi sering berubah atau diamendemen, konstitusi acap diberi nama paper barricade. Lalu mulai dicari landasan untuk membagi kekuasaan negara, lahirlah pembagian kekuasaan vertikal dan horizontal.

 

Pembagian kekuasaan secara vertikal melahirkan pembagian kekuasaan pada dua sistem negara, yakni negara kesatuan dan negara federalistis. Pembagian kekuasaan horizontal melahirkan bentuk pemerintahan parlementer dan presidensial.

 

Indonesia, sejak proklamasi, memilih pembagian kekuasaan negara berupa negara kesatuan dan pemerintahan berupa kabinet presidensial, walaupun pernah merasakan sebentar kabinet parlementer.

 

Amerika Serikat memilih pembagian kekuasaan pada sistem federalistis yang disepakati oleh negara-negara bagian yang berdaulat penuh. Negara-negara bagian menyerahkan kekuasaan menjalankan kewenangan di bidang keuangan, luar negeri, pertahanan, pos, dan telepon kepada pemerintah federal, kewenangan sisanya berada secara otonom di negara bagian.

 

Di negara kesatuan, kekuasaan menjalankan negara di tangan pemerintah pusat. Kewenangan dan kekuasaan pemerintah daerah bukan secara otonom diberikan, melainkan melalui asas desentralisasi. Asas ini dilakukan pemerintah pusat atas dasar prinsip "by the pleasure of central government" (Encyclopedia Americana, Glolier Inc, 1985). Cara ini membuat sistem pemerintahan suatu negara kesatuan bisa sangat sentralistis, bisa pula sangat desentralisasi yang ditafsirkan sebagai otonomi daerah.

 

Bentuk dan sistem ASN dilakukan sesuai bentuk negara dan pemerintah masing-masing. Di negara federalistis, pemerintah federal yang menata aparatur sipil dan militer untuk administrasi pemerintah federal. Di negara bagian aparatur sipil juga diatur pemerintah bagian. Cara semacam ini dilakukan pemerintah federal AS.

 

Di Kantor Presiden AS ada dua lembaga federal yang mengurusi personel dan budget, yakni OPM (Office Personel Management) dan OMB (Office Management Budget). Berbeda dengan pemerintah federal Kanada. Semula karena Kanada berbentuk negara kesatuan, kekuasaan pemerintahan di tangan pemerintah pusat. Kemudian Kanada berubah menjadi negara federal sehingga akhirnya berbentuk campuran atau integrated antara sistem negara kesatuan dan federal.

 

Di sinilah barangkali mengapa PBB berpendapat ada tiga model bentuk negara yang becermin pada negara kesatuan seperti Indonesia, Singapura, Jepang, bentuk negara federal Amerika Serikat, dan federal Kanada.

 

Desentralisasi

Di negara kesatuan sebenarnya pemerintah daerah tidak mempunyai hak otonomi. Namun, di Indonesia otonomi pemerintah pusat sebagian didesentralisasikan kepada pemda.

 

Di awal reformasi tahun 1999, sistem pemerintahan daerah pun diatur dalam UU No 22/1999 yang kemudian direvisi menjadi UU No 32/2014. Kedua undang-undang ini dikenal sebagai undang-undang otonomi daerah karena sebelumnya pemerintah sangat sentralistis dan otoriter. Semangat saat itu adalah mewujudkan pemerintah daerah yang desentralistis.

 

Salah satu pasal UU No 22 dan 32 menyatakan bahwa titik berat otonomi diletakkan pada pemerintah daerah kabupaten dan kota, sedangkan wakil pemerintah pusat berada di provinsi. Sering kita jumpai, di awal reformasi ada bupati dan wali kota yang merasa tidak perlu berkoordinasi dengan gubernur.

 

Sekarang sudah ada pengertian bagaimana sebaiknya menurut konstitusi kita hubungan pemerintah pusat yang dipimpin presiden dengan pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota. Istilah dan pemahaman otonomi disejajarkan dengan istilah desentralisasi dalam arti bahwa pemerintah daerah mempunyai otonomi mengurus kewenangan dasar daerahnya sesuai asas desentralisasi. Dengan demikian, istilah otonomi daerah itu bukan otonomi seperti negara bagian di pemerintahan federal, tetapi otonomi yang diperoleh melalui asas desentralisasi yang diatur pemerintah pusat.

 

Perkembangan pelaksanaan desentralisasi di pemerintah daerah sekarang telah maju karena kemajuan informasi teknologi dan ditemukannya sumber daya alam yang bisa membawa kemakmuran di daerah. Namun, sebagai bagian dari negara kesatuan, keterikatan aturan dan ketentuan pemerintah pusat masih sangat menentukan.

 

ASN di negara kesatuan

UU No 5/2014 yang mengatur aparatur sipil di negara kesatuan tidak ada persoalan dengan aparatur sipil di daerah. Pemerintah daerah memperoleh kewenangan mengatur pemerintahannya berdasarkan asas desentralisasi dari pemerintah pusat, bukan otonomi dari awal seperti negara bagian.

 

Otonomi di pemda adalah kewajiban pemda mengatur kewenangan dasar setiap pemda yang diatur melalui asas desentralisasi. Kekuasaan dan kewenangan mengatur ASN di   pemerintah daerah diatur oleh pemerintah pusat. Pemda tidak bisa otonom mengatur aparaturnya. Setiap pemda melaksanakan  pengaturan administrasi aparatur pegawai daerah sebagai pelaksana ketentuan pemerintah pusat.

 

Etika perpindahan jabatan aparatur bisa dilakukan antarinstansi pemda, demikian juga pindah ke daerah lain dan ke pemerintah pusat. Namun, karena alasan keterbatasan anggaran dan formasi, perpindahan kepegawaian masih banyak soal.

 

Maka, di pemerintah pusat ada organisasi Badan Kepegawaian Negara (BKN) seperti OPM di AS yang mengatur aparatur personel federal, dan pemda ada unit organisasi biro atau bagian kepegawaian daerah. Walaupun BKN berada di pemerintah pusat, di setiap daerah terdapat juga instansi atau kantor.

 

Komisi Aparatur Sipil Negara (KASN) seperti BKN di pemerintah pusat memproteksi sistem merit agar dilaksanakan di semua wilayah Indonesia sehingga birokrasi aparatur sipil netral dan tidak bisa diintervensi oleh kepentingan politik partai politik.

 

MIFTAH THOHA, Guru Besar Ilmu Administrasi Negara UGM

-----------------

Versi cetak artikel ini terbit di harian Kompas edisi 20 Juni 2017, di halaman 6 dengan judul "ASN di Negara Kesatuan".